전국여성지방의원네트워크 2013 해외정책연수1 - 프랑스.................강의 자료
<프랑스 해외연수 1회차 사전교육>
“프랑스 지방자치체제 및
여성의 정치 참여“
- 김민정 서울시립대 교수
<추가자료. 프랑스 지방자치체제 - 연수기관 브리핑 자료>
주최 : 전국여성지방의원네트워크
일시 : 2013년 1월 10일(목) 오후3시
장소 : 서대문구의회 1층 교육실
프랑스 지방자치 체제
(1) 지방행정 구조
1) 시(commune)
가장 기초적인 자치단체로서 주민생활과 가장 밀접한 관계를 가진다. 현재 프랑스에는 약 36,650여개의 시가 있으며 꼬뮌당 평균인구수는 약 1,600명이지만 파리시와 같이 인구가 200만명이 넘는 대도시도 1개의 commune으로서의 자치단체이다. 기초자치단체인 commune에 대해서는 모든 commune에 일일이 국가의 지방행정을 수행하는 국가의 지방행정기관을 설치할 수 없기 때문에 현재 도 단위로 설치되어 있는 지방지사에 의해서 통솔되는 도청(Prefecture)의 출장소라고 할 수 있는 기관이 설치되고 지방지사의 명을 받는 군수(sous-prefet)에 의해서 통솔되는 군청이 국가의 지방행정업무집행을 담당하고 있다.
2) 도(departement)
프랑스는 본토에만 총 96개의 도가 있다. 자치단체로서의 도는 주민이 직접 선출한 도의원에 의해 운영되는 중간단위의 자치단체라고 할 수 있다. 이러한 자치단체로서의 도는 1982년 지방분권법 개정이전에는 국가의 지방행정기관의 대표인 도지사(prefet)에 의해서 대표되었으나 1982년 이후에는 자치단체인 도의원에서 직접 선출한 도의회의장이 직접 자치단체를 대표하게 되어서 도가 자치단체로서의 지위를 훨씬 강화할 수 있게 되었다. 그리고 파리시는 1개의 기초단체인 commune의 지위를 가지면서 동시에 도로서의 지위도 가지고 있다.
3)지역(region)
레종은 최근에서야 자치단체로서의 법인격을 부여받기 시작했으며 프랑스 본토는 총 22개의 레종으로 구성되어 있고 1개의 레종에는 보통 3-6개 정도의 도가 포함되어 있다. 아직까지 레종은 자치단체로서의 역사가 일천하기 때문에 그 역할도 commune과 도의 보완적인 역할에 그치고 있다고 할 수 있다. 주로 광역단위의 경제, 사회개발계획의 수립이 주된 임무이다.
(2) 프랑스 지방의회의 권한
프랑스는 전통적으로 중앙정부에 보다 많은 권한이 주어져 왔으며 지방자치는 중앙권력에 대항하는 수단으로 여겨져왔다. 1982년 대통령선거에서 지방분권화의 실시를 선거공약으로 내걸었던 미테랑이 대통령에 당선되면서 본격적으로 지방자치를 맞게 되었다. 이후 2003년의 헌법 개정을 통해서 지방자치체가 프랑스의 주권을 행사함으로 천명함으로써 보다 진전된 지방분권시대에 접어들었다. 이에 따라서 지방의회도 중요한 권력기관으로 간주되었다. 또한 민주적 대의제의 역사가 깊은 프랑스의 경우 중앙정치인들은 대부분 지방자치체의 선출직으로부터 출발하여 정치를 시작하고 있어서 지방의회의 중요성은 정치적으로뿐만이 아니라 정치인들에게도 그 의미가 깊다.
1) 시의회(conseil municipal)
시의 최고 행정기관장은 시장인데 시장은 시의회의원중에서 선출된 시의장이 겸하고 있고 임기는 6년이다. 일반적으로 시의회의원 선거의 정당명부 중 다수가 된 정당명부의 1번 의원이 시의장 겸 시장이 된다. 시장은 의회를 주재하고 의회가 의결한 예산을 집행하고 행정사무를 수행한다. 시에는 규모에 따라서 1명 내지 12명의 시장 보좌진(adjoint)을 둘 수가 있는데 특히 규모가 큰 시에는 일상적인 행정집행에 대하여 시장을 직접 보좌하는 담당관이 있으며 그 담당관의 사무집행을 종합 조정하는 사무총장을 두는 곳도 많이 있다.
의회의 의원수는 규모에 따라서 9-37명으로 구성되어 있으며 임기는 6년이다. 인구 35000명 이상의 시에서는 유권자가 후보자 명부에 대해 투표하는 고정명부식 투표제를 채택하고 있으며 이 보다 규모가 작은 시에서는 비고정식 투표제를 채택하고 있다. 의회는 시장을 의장으로 하여 적어도 분기마다 개최되며 시장은 필요시 언제라도 회의를 열 수 있고 지사 또는 의원의 과반수 이상의 요청에 의하여 의회를 개회한다.
시의회는 시 재산의 관리, 예산의결, 시 차입금액의 결정, 인원과 조직 및 급여율의 결정, 도로건설 및 유지, 복지시설 및 공기업의 설치 등의 권한을 가진다.
2) 도의회(conseil departemental)
도의 집행기관은 지방분권화 성립 이전에는 중앙정부의 내무장관의 제청에 의해서 대통령이 임명하였지만 지방분권법에 의하여 도의회의장이 집행기관이 되었다. 의장은 도의 집행기관을 담당하는 각 부서의 위에 위치하며 의회의 절대 다수결에 의하여 임기 3년으로 선출된다.
도의회의원은 각 선거구에서 한명씩 선출되고 임기는 6년이며 3년마다 의원의 1/2이 선출된다. 도의회의원은 국회의원이외에는 중앙정부의 특정한 직책을 겸임할 수도 있는 중요한 정치적 위치이다. 의원정수는 지역의 크기에 따라 차이가 있어서 20명에서 68명까지이다. 의회회기는 짧으며 연 2회의 정기회와 임시회가 있으며 정기회는 2회를 합하여 45일이며 임시회는 15일이다.
도의회는 예산, 재산과 토지의 처분, 주요 도로의 건서로가 유지, 의무교육을 위한 일정한 시설의 설치 등을 의결하고 결산을 승인한다.
3) 지역의회(conseil regional)
프랑스 지역의회는 원래 간접선거에 의해서 선출된 의회와 중앙정부의 임명에 의한 지사에 의해서 관리 운영되어왔는데 1982년이후에는 지역의회가 이 모든 것을 관리하게 되었다. 지역은 도와 비슷한 권한을 가지고 있지만 일체성 확보를 위한 권한을 가지고 있어서 그 지역의 종합적인 발전계획을 수립하는 것이 가장 중요한 권한이다.
(3) 프랑스 commune의 협력
프랑스의 기초자치단체인 코뮌(commune: 시읍면)은 수가 많고, 규모가 작아 지방자치단체간의 협력을 위한 제도가 19세기 말부터 마련되어 많이 활용되어 오고 있다. 코뮌은 중세 내지 로마시대까지 거슬러 올라갈 정도로 오랜 역사적 전통을 갖고 있는 자연발생적 공동체(취락)인데 이러한 공간 단위는 대혁명 시기에 근대적 행정조직으로 인정되었다. 코뮌은 2010년 1월 현재 총 36,682개에 달할 정도로 그 수가 과다하고, 2,000명 미만이 대부분을 차지하고 있다. 이러한 작은 규모는 근린자치의 이점도 있지만 효율적 행정과 국토관리 측면에서 각종 문제를 야기하여 그 동안
수차례에 걸쳐 코뮌의 합병이 추진되었다. 그러나 주민의 코뮌에 대한 애착과 전통의 고수로 말미암아 별로 성과를 거두지 못함에 따라 코뮌간의 다양한 협력 방식을 활용하고 발전시켜 나가고 있다. 프랑스는 1982년부터 지방분권을 실시하면서 분권화에 따른 역기능(갈등, 중복행정, 규모의 불경제 등)을 방지하고 협력을 강화하기 위하여 협력방식의 개편, 절차 간소화, 재정 등에 대한 법률 정비를 지속적으로 추
진해 왔다. 특히 1990년대부터는 유럽연합의 역할 증대, 도시로의 인구 집중과 농촌문제 심화 등에 따라 코뮌간의 협력 강화를 위한 새로운 체제가 구축되고 제도들이 도입되었다. 프랑스는 기초자치단체 차원에서 약 1만 5천 개의 조합을 구성하고 있을 뿐만 아니라 다양한 협력 방식을 활용하고 있는 점을 감안할 때 이에 대한 연구의 필요성은 크다.
프랑스 기초자치단체간의 협력에 대하여 세 가지 유형, 즉 조합형(coopération associative 혹은 coopération syndicale), 연합형(coopération fédérative), 계약형(cooperation contractuelle)으로 구분된다
조합형은 코뮌간 협력에서 오랜 전통을 갖는 핵심 유형으로 단일사무조합(syndicats intercommunaux a vocation unique: SIVU), 복합사무조합(syndicats intercommunaux a vocation mutipule: SIVOM), 혼합조합(syndicats mixtes)이 이에 속한다. 둘째, 연합형은 고유한 지방세원을 가지며 1990년대부터 크게 확대되고 있는 유형들이 많으며, 광역코뮌구(districts), 대도시공동체(communautes urbaines: CU), 도시공동체(communates de villes: CV), 코뮌(농촌)공동체(communautes de communes: CC), 중도시공동체(communautés d'agglomération: CA), 신도시연합체(syndicats d'agglomeration nouvelle: SAN) 등이 이에 해당한다. 셋째, 계약형은 지역개발정책의 일환으로 이용되고 있으며 코뮌광역계획(SDAU), 중도시개발계획(contrats de villes), 도농권개발계약(contrats de pays)7), 코뮌기본계획(schema directeur: SD), 계획계약(contrat de plan), 도농권연합체개발계획(charte de pays), 도시권연합체개발계획(projet d’'agglomeration), 코뮌간광역도시계획(schema de coherence territorial: SCOT) 등이 이에 속한다.
1) 조합형
조합형은 1890년에 설치될 정도로 오랜 역사를 가지고 있으며, 1만 5천여 개에 달할 정도로 가장 많이 구성되었다. 조합형은 코뮌의 자치권 존중과 기술적 배분의 우위가 인정되며, 부담금이 주된 재원이고, 의무적 권한이 없으며, 대상지역은 코뮌 전체이다. 이러한 조합형으로는 단일사무코뮌조합(SIVU), 복합사무코뮌조합(SIVOM), 혼합조합이 있다. 코뮌사무조합(syndicats de communes) 초창기에 특정한 하나의 사무처리를 위한 단일사무조합이 설치되었으나 1959년 이후에는 복수의 사무를 담당하는 복합사무조합도 설립할 수 있게 되었다. 1988년 1월 5일의 지방분권 개선에 관한 법률은 해당 코뮌이 복합사무조합의 사무 일부만을 선택하여 가입하는 것이 인정되는 선택사무조합(syndicalisme à la carte)을 도입하였다. 코뮌사무조합은 상수도, 전기, 도로, 학교, 폐기물 수거 등을 주로 처리하고, 자체세원이 없으며, 분담기준(서비스, 인구, 도로, 재정
등)을 토대로 내는 코뮌 분담금에 의해여 운영된다. 혼합조합은 인접한 코뮌들뿐만 아니라 광역지자체, 민간단체(상공회의소 등)도 조합에 협력당사자로 참여할 수 있다.
2) 연합형
연합형은 법률에 의해 의무적 권한이 다양한 수준으로 정해져 있고, 고유한 지방세를 재원(4개 지방직접세: 주거세, 건축물토지세, 미건축물토지세, 사업세)으로 하며, 대상 지역은 협력체에 따라 다르다. 연합형은 광역코뮌구(districts: 디스트릭트), 대도시공동체(CU), 신도시연합체(SAN), 도시공동체(CV), 코뮌(농촌)공동체(CC) 등이 설치되었는데 1999년 7월 12일 ‘코뮌간 협력의 강화 및 단순화에 관한 법률’에 의하여 광역코뮌구와 도시공동체(CV)는 폐지되었다. 1999년 7월 12일 법률과 2004년 8월 13일의 지방의 자유와 책임에 관한 법은 기존 코뮌 협력방식이 너무 다양하고 복잡한 점을 개선하기 위하여 단순화하고, 재정협력의 강화, 절차의 간소화 등을 도모하여 크게 성공을 거두었다.12) 2004년 대도시공동체(CU)는 50만 명 이상의 대도시지역, 중도시공동체(CA)는 5만 이상의 중간 규모도시, 코뮌공동체(CC)는 농촌과 소도시 관리를 위하여 고안된 것이다. 연합형은 종전의 조합(단일사무조합, 복합사무조합, 혼합조합)과는 달리 고유세원을 갖고 자체 재정을 통하여 보다 광범한 기능을 수행하고 있다. 코뮌간 협력을 촉진하기 위하여 중도시공동체(CA)나 대도시공동체(CU)는 국가로부터 상당히 많은 재정이 지원된다.
(1) 광역코뮌구(districts)
광역코뮌구는 조합 방식보다 통합된 형태이고, 의무적 권한과 임의적 권한을 행한다. 이는 복합사무조합(SIVOM)과 매우 비슷하며, 주택이나 소방.구급 등 특정 사무를 처리하는 의무적 권한이 부여되며, 스스로 일정한 지방세를 부과하여 징수할 수 있는 점에서 복합사무조합과 다르다. 광역코뮌구는 해당 코뮌 임의로 사무를 추가하여 처리할 수 있는데 상하수도, 도로, 가정폐기물, 학교교통, 가스, 관광, 경제개발 등의 분야에서 활
용되고 있다. 광역코뮌구는 1959년 1월 5일에 도시지역의 문제를 해결하기 위하여 도시구(district urbain)의 명칭으로 도입되었으며, 1970년 12월 31일에 농촌지역에서도 활용할 수 있도록 변경되었다. 광역코뮌구는 1999년 현재 305개가 구성되었는데 1999년 7월 법률에 의해 다른 협력체로 전환되어 폐지되었다.
(2) 대도시공동체(communautes urbaines: CU)
대도시공동체(CU)는 광역코뮌구(디스트릭트) 방식에 의하여 도시권 문제를 해결하기 곤란하여 일정 인구 이상인 도시지역 코뮌을 대상으로 설치되었다. 대도시공동체(CU)는 1966년 12월 31일 법률에 의하여 신설 후 수 차례의 개정을 거쳐 오늘에 이르고 있다. 1999년 7월 12일의 법률은 대도시공동체의 행정 및 재정체제를 새로이 정의하였고, 인구 기준을 수정하였다. 즉 1999년 7월 12일 법률 이후에 신설된 도시공동체는 주민수
50만 명 이상으로 도시개발 및 지역계획의 공동사업에 집중되며, 협력 기간의 제한이 없다. 1999년 7월 법률 이전에 설치된 도시공동체는 그대로 존속하며, 인구 기준은 2만 명(그 이전은 5만 명)이다. 대도시공동체는 코뮌의 다른 협력체와 비교하면 의무적 권한의 범위가 도시계획사업, 소방, 도로관리, 도시교통, 상하수도, 가정폐기물, 소방구급, 묘지 등에 이르기까지 광범하다. 대도시공동체는 공동체구역의 인구나 공동체를 구성하는 코뮌 수에 따라 50-90명 인원의 공동체의회(conseil de communaute)가 구성된다. 이 공동체의회의 구성 인원은 각 코뮌의회에 의하여 선출되는 대표이지만, 공동체의회에 대표를 보내기에 지나치게 소규모인 코뮌은 적절한 선거구로 연합하여 공동의 대표를 선출한다.
(3) 중도시공동체(communautes d'agglomeration: CA)
중도시공동체(CA)는 주민수 1만 5천명 이상인 하나 또는 여러 개의 중심 코뮌 주변에 계속 연계되어 적어도 전체 주민수가 5만 명을 이루어야 설치할 수 있다. 다만 데파르트망의 도청 소재지를 포함하는 경우에는 제외된다. 중도시공동체의 기관은 다른 코뮌협력체처럼 의장, 집행위원회(bureau), 의회로 구성된다. 의회는 인구에 의하여 배분하며, 각 코뮌은적어도 하나의 의석을 차지하며 어떤 코뮌도 의석의 절반 이상을 차지할수 없다. 중도시공동체의 권한은 4개의 의무적 권한(경제개발, 공간계획, 주거의 사회적 균형, 도시정책)과 5가지 권한, 즉 도로 및 주차장, 하수처리, 상수도, 환경(보호 및 평가, 대기 및 소음방지, 가정쓰레기), 체육 및 문화시설 중에서 적어도 3가지 권한을 행하여야 한다. 재원은 단일사업세(TPU), 혼합재원(직접지방세, 보조금 보조금, 기부 및 증여금, 세외수입, 교부금 등) 중에서 하나를 선택한다.
(4) 코뮌공동체(communautés de communes: CC)
코뮌공동체는 1992년 설치 당시에 농촌지역의 코뮌간 협력에 초점을 두었으나 1993년 1월 29일 법률에 의하여 그 제한이 폐지되었다. 처음에 는 의무적 권한(지역정비, 환경보호, 주택, 도로, 문화, 체육, 교육시설 중에서 적어도 2개 분야)도 규정하였으나 이를 완화하였다. 코뮌공동체는 1992년 2월 6일의 법률에 의하여 주로 농촌지역의 정비 및 경제개발을 위하여 코뮌간 협력관계를 형성하며, 이를 위하여 ‘코뮌간 협력을 위한 데파르트망계획(shéma départemental de la coopération intercommunale)’을 수립하고 조정한다. 코뮌공동체는 지역계획 및 경제발전, 환경보전, 주택, 도로, 교육문화 중에서 적어도 1개를 의무적으로 담당하고, 해당 코뮌의 4개 직접 지방세(건축세, 토지세, 주거세, 사업세)를 독자적으로 부과하여 징수할 수 있다.
(5) 도시공동체(communautés de villes: CV)
도시공동체(CV)는 1992년 2월 6일 법률에 의하여 설치된 대도시공동체(CU)의 새로운 형태로 인구 2만 이상의 도시권이 대상지역이다. 이는 각 시가 도시권의 범위를 자유로이 정하여 균형된 도시권 개발을 하는 데 목적을 두고 있으며, 의무적 권한은 지역정비, 환경보호, 주택, 도로, 문화, 체육, 교육시설 등이다. 이러한 도시공동체는 1992년에 도입된 후 5개만구성되었고, 1999년 7월 법률에 의해 다른 협력체로 전환하여 폐지되었다.
(6) 신도시연합체(SAN)
신도시연합체은 수도권 및 기타 도시권의 복수 코뮌에 걸친 지역(신도시)에서 고용창출, 주택, 건설, 설비투자 및 균형발전을 위하여 1970년에 설치되었으며, 명칭은 조합(연합체)이지만 고유한 세원을 갖고 있어 연합형에 속한다.
(2) 프랑스 여성정책의 지방에서의 운영
1) 지역(region)차원
① 지역여성정책담당관(DRDF, la delegation regionale des droits des femmes)
지역여성정책담당관은 1975년부터 각 지역에 설치되기 시작하였다. 각 지역의 여성정책담당관실에는 한명의 담당관이 임명되었고 때에 따라서 부담당관이나 혹은 연구관을 임명할 수 있도록 되어있었다. 지역여성정책담당관은 지역의 여성정책의 방향을 결정할 뿐만이 아니라 지역의 도에서의 정책방향도 제시하는 것이 임무이다. 처음에는 자원봉사직이었으나 1978년부터는 제도에 편입되면서 중앙과 지방행정의 연계자로 자리잡았다. 지역여성정책담당관은 이중적인 행정적 임무를 담당하는 것인데 한편으로는 국가의 행정집행에 종속되어 있고 다른 한편으로는 해당지역의 행정집행에 종속되어 있다.
② 지역의회내 위원
1990년에 오면서 지방자치운동이 확산되었고 이에 따라서 몇몇 지역의회에서는 지역의회내 여성관련 직책을 설치하기 시작하였다. 이들은 주로 지역의회 여성의원 가운데 한명을 임명하여서 여성문제 혹은 여성의 권리 신장 임무를 담당하게 하였다. 때로는 지역의회 부의장에 여성을 임명하면서 이들에게 여성문제를 담당하게 하는 경우도 있다. 예를 들어서 프로방스 알프스 꼬트다쥐르 지역에서는 부의장이 여성문제를 담당하고 있다.
③ 지역여성정보센터
같은 도내에 있는 도여성정보센터들이 공동으로 연결하여 지역여성정보센터를 구성하는 일이 종종 있다. 프로방스 알프스 꼬트다쥐르 지역이 이 경우에 해당하는데 이 지역에서는 도여성정보센터들이 공동으로 여성가족정보행동지역센터를 구성하여서 국가의 지원을 받아서 사업을 벌이고 있다.
2) 도 차원
① 도여성정책담당관(CMD, chargee de mission departementale des droits des femmes)
도여성정책담당관이 당시의 여성가족부 장관이었던 모니크 쁠러티에의 요구에 의해서 처음으로 1979년에 설치되었다. 1979년에는 쁠러티에 장관과의 협의하에서 26개의 도지사 산하에 설치되었다. 1980년대에 오면서 도여성정책담당관은 점점 상설기구화하였다. 1987년 101명의 도여성정책담당관이 프랑스 본토와 해외 영토에 임명되었다. 일반적으로 도여성정책담당관 공무원이지만 대체로 계약직 공무원이다. 도여성정책담당관은 한편으로 중앙정부인 여성부와 그 산하의 여성권리과(Service des droits des femmes), 레종여성정책담당관, 그리고 도지사의 후원을 받는다.
② 가정폭력방지 위원회
1989년 중앙부처의 여성권리과는 연속적인 몇 개의 공문을 통해서 각 도여성정책담당관들에게 폭력에 의해 희생된 여성들을 위한 도차원의 위원회를 구성할 것을 요구했다. 이 위원회는 도지사를 중심으로 하여 구성된 활동위원회(groupe de travail)로서 관련된 단체, 여성정보센터, 지방자치단체 등에게 여성에 대한 폭력, 특히 가정내 폭력 문제에 대해 관심을 가지고 여성에 대한 폭력을 방지하기 위한 방법을 모색하는 것이 목적이다.
이와는 별도로 1997년부터 도여성정책담당관은 중앙의 여성권리과의 요청에 의해서 매춘에 관한 활동위원회를 설치하였다. 이 위원회는 폭력방지위원회보다는 덜 퍼졌지만 전체 도의 50%정도에 설치되었다.
③ 도의회내의 위원
지역의회처럼 몇몇의 도의회에서는 여성문제 혹은 여성관련 정책을 담당하는 위원을 여성의원 가운데에서 임명하였다. 주로 사회당이 다수인 도의회에서 이러한 직위를 많이 두었지만 2000년에는 우파가 다수인 부쉬위혼느(Bouches-du-Rhone)도에 여성문제 담당 위원을 임명하였다.
④ 여성정보센터
원래 여성정보센터는 도차원에 많이 설치한다. 최초의 여성정보센터가 1972년 도에 설치되었고 이것은 일종의 여성정책을 전담하는 국가 기구였으며 여성단체들을 동반자로 하여서 사업을 하면서 여성들에게 직접적으로 다가가도록 고안되었었다. 여성정보센터는 여성들에게 여성의 권리에 대한 정보를 제공하고 정부의 여성정책에 대해서 홍보하면서 여성들을 교육하는 일이 가장 중요한 일이다. 최근에는 여성정보센터 산하에 여성고용정보국을 운영하면서 여성들에게 취업에 관한 정보를 제공하고 여성을 위한 새로운 일자리를 개발하는 일을 담당하고 있다.
3) 시 차원
① 시의회내의 특별위원회들
이 위원회는 행정관료들의 의견을 반영하여 1990년대에 들어오면서 시장이 시의회내에 설치하기 시작하였다. 이 위원회의 주된 임무는 시장에게 여성과 관련된 특별한 문제에 대해서 관심을 환기시키는 일을 하는 것이다. 이 위원회는 시의원 가운데 한 여성의원을 장(長)으로 하여 운영이 되고 있다. 1998년의 조사에 의하면 마르세이유시, 폰트네르콤트, 아미엔, 스트라스부르그, 라로쉬쉬르욘, 세트, 파리 20구, 벨포트, 안굴렘, 세이엔느 등의 도시에 설치되었있다. 전체적으로 지역여성정책담당관 22개 가운데 7개에, 95개의 도여성정책담당관 중 35개에 이러한 위원회가 설치되어 있다.
② 여성정보센터
도내의 인구가 많은 도시들에 설치되어 있는 도여성정보센터는 도보다는 시 차원에서 중요한 사업을 벌이는 일이 더 많이 있다. 여성정보센터는 도의 행정시설을 가지고 있지 않은 중소도시 혹은 대도시에 주로 설치되어 있는데 프랑스 전역에 걸쳐서 20개가 설치되어 있다.
<표 Ⅵ-1> 지방의 여성정책담당기구들
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지역(region)차원 |
도(departement)차원 |
시(commue)차원 |
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여성정책담당관 |
지역여성정책담당관 |
도여성정책담당관 |
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지방의회내 |
지역의회여성문제담당위원 혹은 지역의회 부의장 |
도의회여성문제담당위원 |
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위원회 |
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가정폭력방지위원회 매춘관련활동위원회 |
시의회내 특별위원회 |
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여성정보센터 |
지역여성정보센터 여성고용정보국 |
도여성정보센터 |
여성정보센터 |
나. 파리시의 여성정책 추진 사례
(1) 파리시 여성정책 추진 체계
파리시는 인구 200만명의 대도시로 commune이면서 동시에 departement이다. 파리시장은 파리시의회 선거에서 선출된 파리시의회 의원에 의해서 선출된다. 파리시장은 그래서 파리시의 시장이면서 동시에 파리시의회의 의장이다. 파리시장은 파리시의원 가운데 몇몇을 자신의 보좌진으로 임명할 수 있는데 이 보좌진은 전체 파리시의원의 30%를 넘을 수는 없다. 파리시장과 시장보좌진이 파리시의 집행부를 구성하는 것이다. 각각의 보좌진은 자신에게 맡겨진 임무를 담당하는데 파리시에서는 남녀평등문제를 담당하는 보좌진을 두고 있다. 남녀평등을 담당하는 보좌진은 제1의 보좌관으로 부시장과 같은 지위에 임명되어있다. 이와는 별도로 파리시의회 산하에는 9개의 위원회가 있는데 6번째의 위원회가 사회문제 및 보건위원회로서 사회문제, 장애인, 노인, 공적 부조, 병원, 사회적 배제 방지, 어린이, 통합문제를 담당하고 있는데 이 위원회에서 여성문제를 주로 다룬다. 파리시의 경우를 보면 여성정책은 파리시의회보다는 주로 파리시의 시장을 중심으로 하는 집행부에서 다루고 있다.
(2) 파리시 동등감시소
1) 동등감시소의 역할
특히 파리시는 시장 산하에 파리시 동등감시소(Observatoire de l'egalite de Paris)를 두고 있는데 이 기구는 2002년 2월에 창설되어서 파리시의 남녀가 평등한 삶을 누릴 수 있도록 다양한 요구에 응답하기 위해서 만들어졌다. 이 기구는 우선적으로 일상의 각 영역에서 여성들이 남성과 마찬가지로 더 나은 삶을 영위할 수 있도록 돕는 것을 목표로 한다. 여기에는 사회적인 문제, 고용, 직업교육의 평등, 가족, 문화, 교통 등이 포함된다. 또한 이 기구는 파리 행정에서 남녀의 기회 평등이 이루어지는데 노력하고 있다. 파리시가 판단하기에 파리시는 시민중 여성이 더 많은 상당히 여성적인 도시인데(전체 파리시의 인구의 53%가 여성이며, 파리시 공무원의 50%가 여성이다)도 불구하고 여전히 불평등적인 요소가 많다는 것이다. 그래서 불평등을 해소하기 위해서
- 파리여성들의 권리를 최대한 보장하도록하며
- 파리여성들의 직업교육 및 고용의 평등을 이루기 위한 지원를 아끼지 않고
- 파리 여성단체, 페미니스트 단체를 후원하고 협력사업을 펼치는 것을그 목적으로 하고 있다.
2) 동등감시소의 구조
이 기구는 부시장격이며 남녀평등문제를 담당하고 있는 시장의 보좌진인 안느 이달고(Anne Hidalgo)가 소장으로 있다. 소장 이외에 동등감시소 책임자, 4명의 프로젝트 팀장, 그리고 2명의 직원, 그리고 1명의 비서로 구성되어 있다.
<그림> 파리시 동등감시소 구성
3) 동등감시소의 업무 네트워크
또한 동등감시소는 보다 원활하게 임무를 수행하기 위해서 각 구(arrondissement)에서 파견된 20명의 담당자들로 구성된 네트워크를 형성하고 있다. 이들은 동등감시소의 일을 각 구에서 실천하고 동등감시소가 필요로 하는 자료 및 의견을 주는 것을 기본적인 임무로 하고 있다. 이 네트워크는 구에서 파견된 관계자이외에 시청의 각 부서에 담당자를 두어서 동등감시소의 업무를 각 부서에서 지원할 수 있도록 하고 있다. 그래서 한편으로 구를 통해서, 다른 한편으로는 각 부서를 통해서 동등감시소의 업무가 원활히 돌아가도록 네트워크를 활용하고 있다. 이 외에도 동등감시소는 중앙행정부 및 지방자치체와 밀접한 관련을 유지하며 시민단체들과도 협력하고 있다.
4) 동등감시소의 업무
동등감시소는 파리 여성들이 모든 분야에서 남성과 평등하게 살 수 있으며 모든 영역에서 자신의 역량을 발휘할 수 있으며 시의 각종 정책에서 동등한 대우를 받을 수 있도록 감시하는 것이 중요한 업무이다. 이를 위해서 동등감시소는 3가지 중요한 일을 한다.
- 파리시의 남성과 여성이 평등의 원칙에 따라서 모든 분야에서 평등하게 대우받고 있는지 감시하는 일
- 시가 개입할 수 있는 분야에서의 정책과 지원을 계획하고 조정하며 영향력을 행사할 수 있도록 하는 일
- 파리시가 행한 평등정책과 그 결과를 홍보하고 알리는 일을 한다. 이러한 일을 동등감시소는 시의 다양한 부서와 그리고 시민단체등과 더불어 수행하고 있다.
5) 동등감시소에 취한 행동들
지난 2002년에 만들어진 동등감시소는 그동안 여성들의 고용, 폭력방지 정책, 성매매관련 정책, 세계 여성의 날 행사 등을 행해왔다.
① 파리여성들의 고용형태 조사
15세 이상의 파리 여성인구 가운데 19.3%는 은퇴하였고 12.4%는 일하지 않는다. 이 비율은 프랑스 전체 평균에 비해서 낮은 편이다. 파리시는 프랑스 전체에 비해서 직장 여성의 비율이 높은 편이다. 프랑스 전체의 직장 중에서 여성이 차지하는 비율은 45%인데 비해서 파리 전체의 직장 중에서는 51%가 여성이 차지하는 일자리이다. 파리여성의 실업율은 11.9%로 프랑스 전체 여성 실업율인 15%보다 낮다. 근래에 들어오면서 파리 남성의 경제활동율은 약간 줄어든데 비해서 파리 여성의 경제 활동율은 약간 높아졌다. 그렇지만 여성들의 임금은 남성들의 임금보다 아직도 대체로 낮은 편이다.
이러한 상황에서 동등감시소의 행동은 파리 여성의 고용에 관한 통계를 내는 일부터 시작하였다. 이 통계를 통해서 남녀간의 노동조건, 경제활동형태, 임금, 실업등에 있어서 극명한 불평등이 드러났다.
② 파리 공무원에서 여성 고용 조사
파리 시 전체에는 42000명의 공무원이 일하고 있는데 그 중 50%가 여성공무원이다. 그러나 남녀간에는 고용형태에 있어서 큰 차이가 있다. 직급이 낮은 직에는 여성공무원이 많고 직급이 높을수록 남성공무원이 많다.
③ 폭력방지 활동
여성에 대한 폭력을 예방하고 막는 것이 최근 시정책에 있어서 중요한 우선순위를 가지고 있다. 이를 위해서 동등감시소는 이 문제를 대중에게 홍보하고 구청과 더불어 예방과 관심을 가지는 사업을 펴고 있으며 가정내 폭력 피해자를 위한 대피소를 마련하였다.
④ 매춘관련 활동
파리시에는 다양한 형태의 매춘이 존재하는데 이로 인한 파리시민의 불만이 높아지고 있다. 동등감시소는 우선 파리시 산하에 이 문제를 해결하기 위한 위원회를 설치해줄 것을 요구하였고 파리와 인근 지역에서의 매춘행위의 양적, 질적인 조사를 실시하였으며 이를 해결하기 위한 연구를 수행하고 있다.
이렇게 동등감시소는 시정부에 대해서 어떤 정책을 해줄 것을 요구하는 주도권을 가지기도 하고 때에 따라서 가정폭력피해여성을 위한 대피처를 마련하는 것과 같이 실질적으로 사업을 할 수 있는 권한도 가지고 있으며 산하의 직원을 통해서 통계조사 및 홍보등의 다양한 활동을 할 수 있다.
다. 프로방스 알프스 꼬트다쥐르(Provence-Alpes-Cote d'Azur, PACA로 표기) 지역의 여성정책 추진 사례
PACA지역의 여성정책추진 사례를 보면서 여성정책의 추진에 있어서 형식적으로 제도를 넘어서서 각각의 행위자들이 어떠한 과정을 거쳐서 서로 영향을 행사하는지 살펴보기로 하자. 이 논문에서는 여성의 직업교육에 관한 정책추진과정을 중심으로 살펴보기로 한다.
(1) 문제점
실업, 직업교육, 고용의 불안전성 등은 어느 지역에나 마찬가지이지만 PACA지역에 있어서도 중요한 여성문제 가운데 하나이다. 이 문제는 중앙정부에서도 특히 신경을 쓰는 문제이면서 지역정부에서도 관심을 가지는 문제이다. 고용시장은 지역내 각 하부단위마다 약간 차이가 있다. 농업지역의 경우와 도시화된 지역의 경우는 지역정부의 개입정도 및 그 방법에 있어서도 크게 다르다. 또한 지역의 모든 하부 단위에 있어서 여성인구의 비율이 다르고 여성인구의 직업적 성향이 다르기 때문에 일괄적인 정책은 불가능하다.
이런 전제하에서 이 지역에서는 여성고용증진을 위해서 무엇보다도 직업교육에 관심을 가지고 있다. 직업교육관련 여성정책 추진에 있어서 가장 중요한 것은 결국 각 행위자들 사이의 네트워크이며 두 번째는 행위자들의 개인적인 철학이다.
(2) 여성정책의 추진
직업교육에 관한 여성정책은 두부문에서 전개되었다.
1) 특별정책
1993년까지 여성을 위한 특별한 정책은 국가중심으로 전개되었다. 1993년이후부터는 성주류화전략에 따라서 정책이 추진되었다. PACA에서는 성주류화전략에 따라 각 부문에서 여성정책을 추진하면서도 특별정책을 포기하지는 않았다.
- 고용시장의 다원화에 따른 전략
이 정책은 전통적으로 남성들이 고용되던 분야에 여성들을 취업시키기 위한 전략이다. Var지역에서는 여성들을 버스 기사로 취업시키기 위해서 노력하였다. Bouches-du -Rhone 지역에서는 IT분야에 여성을 취업시키기 위하여 필요한 연수등을 제공하였다. Hautes-Aples 지역의 여성정책담당관은 스키장 리프트 기사에 여성을 취업시키려고 노력했다.
실업을 줄이기 위해서 Haute Provence지역에서는 여성으로 구성된 승마여단을 조직하였다. 이들은 환경보호도 하면서 여성들에게 새로운 일자리를 제공하고 있다. 도여성정책담당관은 이 일을 위해서 적극적인 역할을 했다.
2) 성주류화 : 1996년부터 성주류화가 여성정책의 중요한 기조가 되었다. 이에 따라서 고용정책에서 남녀 모두를 염두에 둔 정책을 추진하도록 강조하였다. 또한 여성정책담당관은 지역직업동등감시소와 협력하여 중앙의 직업동등감시소의 재정을 확보하였으며 이를 가지고 남녀 고용평등정책을 추진하였다. 한편 도여성정책담당관은 ‘2000 국가지역균형발전계획’ 전문(前文)에 고용의 평등원칙을 포함시켰다. 이 전문에는 남녀의 기회평등이 유럽연합정책의 최고 우선순위를 가지는 것처럼 국가지역균형발전계획에서도 최고 우선순위를 가진다는 것을 명백히 하였다.
라. 프랑스 사례가 주는 함의
① 지방의회내에 위원회의 설치 여부
지방의회내의 위원회의 설치 여부는 결국 지방의회 의장(시장)의 의지에 달려 있다. 지방의회 의장이 여성문제에 관심이 많고 남녀평등에 대해서 특별한 의지를 가지고 있는 경우 여성관련 특별위원회가 설치될 수 있었고 때에 따라서는 여성문제를 전담하는 부시장격의 보좌진을 두는 경우도 있었다. 따라서 지방의회의장의 의지가 가장 중요하다. 물론 프랑스의 지방의회는 한국과는 달리 중앙정부로 말하자면 의원내각제적으로 운용되고 있기 때문에 의회와 집행부가 하나이기 때문에 이러한 역학관계가 나온다. 한국의 경우에는 지방의회의 의장보다는 시장 혹은 도지사의 의지가 중요하다고 해석할 수 있다.
② 의회내의 위원회외에 동등감시소와 같은 특별기구의 설치
파리시에서 보듯이 동등감시소라는 특별기구의 설치는 다양한 여성관련 활동을 할 수 있는 주체가 될 수 있다. 자문하거나 혹은 활동위원회가 아닌 행정기구로서의 이러한 기구를 가진다는 것은 정책을 수립하고 관심을 환기시키기 위한 홍보를 하며 많은 여성정책을 수행할 수 있는 직접적인 주체가 되기 때문에 지방에서의 여성정책 추진에 있어서 핵심적인 역할 수 있다.
③ 시장의 의지
지방의회의 여성정책추진에 있어서 가장 중요한 행위자는 시장이다. 시장의 의지에 따라서 여성정책이 적극적으로도 이루어질 수 있고 또한 중앙으로부터의 해석을 확적극적으로 해석하여 확대된 정책을 추진할 수 있다. 반면 시장의 의지가 소극적이며 관심이 없는 경우에는 중앙의 권고 및 지침도 소극적으로 추진하며 형식적으로만 추진하여 여성정책의 발전은 기대할 수 없게 된다. 이러한 점에 있어서 시장의 의지가 가장 중요하다. 이와 연관하여 프랑스의 시장은 자신의 보좌진을 임명할 수 있는데 일반적으로 시장은 자신의 뜻대로 이를 임명한다. 최근 프랑스에서는 의회를 구성할 때 후보는 남녀동수를 공천하도록 의무화하였지만 보좌진에 있어서는 아무런 의무사항이 없다. 그래서 의회에는 여성의원이 거의 과반수(현재 47.5%)에 가깝지만 보좌진의 경우에는 이러한 동수가 전혀 지켜지지 않고 있다. 시장이 여성문제에 관심이 많고 남녀평등을 이루려는 의지가 많을수록 보좌진에 여성의원을 많이 임명하고 여성문제담당보좌진을 두기도 하며 부시장을 여성으로 임명하여 여성문제를 전담하게 하기도 한다. 이러한 점을 볼 때 시장의 의지가 가장 중요하다.
④ 여성의원수의 증가
시의회 혹은 도의회 내에 여성의원이 많아지는 것이 가장 중요하다. 프랑스의 경우 2002년 파리시에 동등감시소가 생기게 된 것도 의회내에 여성수가 2배로 늘게 되면서 동등감시소가 생길 수 있는 여건이 마련되었다. 또한 여성의원이 증가함에 따라서 보좌진에 여성의원이 임명될 가능성도 높아졌다. 이러한 점에서 여성의원의 증가가 무엇보다도 중요하다. 다음표는 프랑스의 지역의회에서의 여성의원의 비율을 나타내는 표인데프랑스 지역의회의 여성의원의 비율이 급증하였고 전체적으로 50% 가까운 비율을 보이고 있는 것을 알 수 있다. 이러한 높은 여성의원의 비율은 의회내에서 여성정책에 대한 보다 많은 요구를 하는데 긍정적인 영향력을 주었다.
|
|
Members | ||||
|
|
의장 |
여성수 |
남성수 |
여성비율(%) |
남성비율(%) |
|
Alsace |
M |
24 |
22 |
52 |
48 |
|
Aquitaine |
M |
38 |
46 |
45 |
55 |
|
Auvergne |
M |
22 |
24 |
48 |
52 |
|
Basse-Normandie |
M |
21 |
25 |
46 |
54 |
|
Bourgogne |
M |
26 |
30 |
46 |
54 |
|
Bretagne |
M |
42 |
40 |
51 |
49 |
|
Centre |
M |
32 |
44 |
42 |
58 |
|
Champagne-Ardenne |
M |
23 |
25 |
48 |
52 |
|
Corse |
M |
24 |
26 |
48 |
52 |
|
Franche-Comté |
M |
18 |
24 |
43 |
57 |
|
Guadeloupe |
M |
20 |
20 |
50 |
50 |
|
Guyane |
M |
14 |
16 |
47 |
53 |
|
Haute-Normandie |
M |
27 |
27 |
50 |
50 |
|
Ile-de-France |
M |
101 |
107 |
49 |
51 |
|
Languedoc-Roussillon |
M |
30 |
36 |
45 |
55 |
|
Limousin |
M |
22 |
20 |
52 |
48 |
|
Lorraine |
M |
34 |
39 |
47 |
53 |
|
Martinique |
M |
21 |
19 |
53 |
47 |
|
Midi-Pyrénées |
M |
46 |
44 |
51 |
49 |
|
Nord-Pas-de-Calais |
M |
54 |
58 |
48 |
52 |
|
Pays de la Loire |
M |
47 |
44 |
52 |
48 |
|
Picardie |
M |
28 |
28 |
50 |
50 |
|
Poitou-Charentes |
W |
23 |
31 |
43 |
57 |
|
Provence-Alpes-Côte d'Azur |
M |
60 |
61 |
50 |
50 |
|
Rhône-Alpes |
M |
74 |
82 |
47 |
53 |
|
Réunion (La) |
M |
21 |
23 |
48 |
52 |
|
Average (%) |
|
:: |
|
48 |
52 |
프랑스 지역의회 여성의원 비율
참고자료. 프랑스 연수 시행기관 제공 프랑스 지방자치체제 브리핑 자료
|
브리핑 자료 |
프랑스, 독일 지방자치 개괄 |
Ⅰ. 프랑스의 지방자치제도와 지방선거제도
표1. 지방자치단체 개괄
|
|
헤지옹(Région, 광역도) |
데빡뜨멍(Département, 도) |
꼬뮌(Commune, 시, 군, 구) |
|
역할과 기능 |
- 데빡뜨멍과 꼬뮌을 위한 보완적 기능 담당 - 광역단위 경제사회개발 계획, 집행 등 - 국토개발계획분야 지역개발, 발전을 위한 지침안 수립 등 중앙정부 제출 발의권 행사 - 대중교통분야 기간설비설치 운용, 법규제정, 감독통제 - 초중고등학교, 특별교육기관 및 전문교육분야,직업교육분 야 관련 교육프로그램안 수립 및 작성·시행 - 지역 중소기업 창립과 자금지원 담당 |
- 사회복지 지원업무 - 중등교육 및 관광사업 등 교육문화부문 - 지역내 도로유지와 관리 - 건설교통 - 지역개발 계획 관장 등 |
- 기본업무: 주민의 실생활과 직접 관련된 청소,도로관리,공원관리,위생소독방재사업,매장묘지 등의 업무 수행 - 고유업무: 교육행정(탁아소, 유치원,초등교육),경찰행정,도시계획행정(시영주택,환경보호),민원행정 등 |
|
구성및 관할 인구 |
- 1982년부터 26개 헤지옹으 로 재편(본토 22개-코르시카 섬포함, 프랑스령 4개) - 헤지옹에는 보통 3~6개의 데빡뜨멍으로 구성 - 일드프랑스(Ile de France) 가 약1100만명으로 가장 많 고, 프랑스령 기아나가 26만 여명으로 가장 적음. |
- 2008년 기준 본토 96개, 프랑스령 4개 - 평균 61만명 |
- 2008년 기준 3만6779개, 평균 인구수 1600명 - 인구수 2000명 이하 90% (3만2000개) - 인구수 1만명 이상 약 2% - 인구수 5만명 이상 약 1% * 예외: 인구 200만명이 넘는 파리와 같은 대도시가 ‘꼬뮌’으로 불리기도 함 |
|
비고 |
- 헤지옹은 초창기 데빡뜨멍의 세분화로 야기된 문제를 보완하기 위한 자문기관 성격 내포 |
- 프랑스대혁명시기 설치 - 1982년 이전에는 관선도지 사(préfet), 자치법제정 후에 는 의회선출 의장이 최고행 정책임자로 데빡뜨멍을 대표 |
- 남코리아 기초자치단체와 유사 - 1982년 지방분권법에 따른 관선도지사 사전감독권 폐지, 꼬뮌 결정의 완전한 효력발생, 자율적 예산편성권 확보 - 꼬뮌시장: 자치행정 관할하는 단체장이자 국가행정기능을 위임받아 수행하는 역할 수행 |
1-1. 지방자치제도
ㅇ 지방분권법 제정을 통해 지방분권화 시대 서막(1982년 3월 2일)
- 광역도 헤지옹(Région)을 지방자치단체(지자체)로 승격하면서 법인격 부여
- 관선지사(préfet)의 지방행정 사전통제에서 사후통제로 전환
- 지방의회 및 지방정부기관 구성은 주민직선제에 의해 구성, 관선지사의 지방행정 결정권한은 민선지방 의회의장에게 전폭적으로 이양
* 중앙집권적 정치행정구조를 변화시키는 중요한 역사적 사건
ㅇ 지방분권의 제도화(2003년 프랑스헌법 개정)
- 지자체의 권한행사를 위한 규칙을 만들 수 있도록 규정
- 상위법률 테두리내에서 하나의 목적달성을 위해 일정기간 하위법률에 이반되는 행동을 할 수 있음
- 지자체간에는 다른 자치단체를 통제할 수 없음
- 보충성 원리에 기초, 지자체는 모든 권한에 대한 결정 자격을 가짐
- 지자체의 명령제정 인정, 자치입법권 강화
- 재정자주권: 과세자주권, 재정지출의 자주성, 중앙권한과 재원의 동시 이양
- 지자체간 재정조정제도 존속 등 명시
* 헤지옹차원까지 결과에 구속을 받는 주민투표제 도입
1-2. 지방분권화 과정
1-2-1. 18세기
ㅇ 1789년 프랑스대혁명
- 1789년 프랑스대혁명 이후 사회질서의 재정비 과정에서 시에예스(Sieyes)가 1789년 9월 7일 제헌 의회에 국론분열을 방지하고 새로운 근대국가의 제도적 정비를 담당할 특별위원회 구성 제안
- 제헌의회가 헌법평의회 설치, 국민의회 선거구역 조정과 지방행정구역 개편 전담
- 총통(Consulat)은 ‘지방장관제도’를 통해 데빡뜨멍(Département) 행정의 합리화, 집권화
1-2-2. 19세기
ㅇ 프랑스 7월혁명(1830년대)
- 프랑스 7월혁명(1830년 7월) 이후 선거를 통해 지방의원 역할 확대
- 꼬뮌의원은 1831년부터, 데빡뜨멍의원은 1833년부터 선출
ㅇ 낭시 지방분권화 선언(1860년대)
- 지방분권화운동은 1865년 프랑스동부지방 낭시(Nancy)의 ‘지방분권화’선언으로 시작
- 주로 지방 토후세력, 지식인, 언론인 등 19인으로 구성된 발기인들이 선언문을 통해 중앙집권적 행정체제를 비판, 지방고유문화 보존과 자치권 신장 주장
- 낭시선언은 ① 지방행정구역을 지역실정에 맞게 개편해 시, 읍, 면 행정기능을 강화하고 행정기능의 필요성을 요구하지 않는 군을 폐지할 것 ② 데빡뜨멍의 행정기능을 통제하는 도지사 후견제도를 폐 지한다는 것이 주요 골자
ㅇ 1870년대
- 1871년 8월 10일 지방의회 의원을 선출하고 지방고유사무를 관리하는 지자체 구역 설정, 꼬뮌의회 에서의 꼬뮌시장 선출은 1884년 4월 5일 인정
- 데빡뜨멍은 헤지옹과 꼬뮌간의 중간자치단체로 1871년 8월 10일 지자체로서의 법인격 부여, 데빡뜨멍의회에서 선출한 의장이 자치단체를 대표하는 최고 행정책임자인 도지사 임무 겸직.
- 꼬뮌은 1884년 정치적·사법적·재정적 독립성을 지닌 지자체로서 법인격 인정
1-2-3. 20세기
ㅇ 1960년대
- 프랑스정부는 경제적 행위에 부합되는 새로운 지역영역을 찾는데 주력
- 이에 따라 꼬뮌 통합을 통한 지역개편 단행, 국가의 분산서비스체계 구축
- 데빡뜨멍수준의 국토개방정책 입안 실행
- 1960년대 초반 국토개발 및 지역활동위원회 주도하에 헤지옹활동 영역안에서 지역경제발전, 국토개발 등 진전
ㅇ 1970년대
- 프랑스 중앙정부는 과도한 중앙집권적 정치에 관련된 문제들을 해결해야 하는 국면에 놓여 있어 정치적, 행정적 관리조건 향상에 부합되는 지역영역에 집중
- 지스까르 데스땅 대통령시절 지방분권 정책자문위원인 올리비에 귀샤(Olivier GUICHARD)는 중앙집권화에 대한 문제들을 비판, 국가의 주요역할에 맞는 새로운 위상적립과 지방에서 처리해야 할 결정관련 조치 단행
- 지방권한 당사자는 지방재정 확충, 구역조정, 국가감독 철폐, 행정기술자치 요구 등 지방분권정책에 대한 요구를 높임
- 1972년 7월 지역적 구역이 헤지옹으로 대체, 공시설법인화(établissememnt public)
ㅇ 1980년대~1990년대
- 미테랑대통령이 집권하던 1982년 3월 2일 지방분권법 제정. 주요 골자는 첫째, 헤지옹의 지자체화, 둘째 행정감독의 배제, 셋째 데빡뜨멍, 헤지옹 의원에 집행기관의 기능 제공
- 1983년 1월 7일, 1983년 7월 22일 꼬뮌, 데빡뜨멍, 헤지옹과 국가간 권한배분에 관한 법률 제정 등을 통해 수정보완
- 1992년 2월 6일 프랑스공화국 지방행정에 관한 법 통과
- 1995년 2월 4일 국토개발에 관한 법 통과
1-2-4. 21세기
ㅇ 2000년대
- 2003년 ‘프랑스공화국의 분권조직에 대한 법안 제정
- 2003년 3월 헌법 개정(지방자치관련 법안 포함) 개정
- 2004년 8월 ‘지역의 자유와 책임에 관한 법’ 제정
1-3. 지자체
표2. 지자체별 고유사무
|
|
꼬뮌 |
데빡뜨멍 |
헤지옹 |
|
주거 주택 |
영세민주거 보조계획 수립, 지방주택 건설계획, 건축허가 |
영세민을 위한 주택정책입안, 주거자를 위한 정책수립, 주택정책위원회 운영 |
주거자 우선사업 결정, 국가의 주택정책에 대한 보충적 지원 |
|
교육 |
탁아소, 유치원, 초등학교 건설 및 관리 |
중학교 건설 및 관리 |
고등학교, 특수학교, 해양전문학교 지원 및 관리 |
|
보건 사회 복지 |
방역활동, 위생보건의료서비스, 공적부조 요청자 서류관리 |
사회복지 비용부담 및 규정수립, 사회 의료서비스 계획 수립 및 공포, 최저생계비 지급대상자에 대한 재정지원 |
|
|
직업 훈련 |
|
26세미만 성인을 위한 전문 직업교육 실시, 광역권 직업교육 연례계획 수립 | |
|
교통 해양 |
도시대중교통 운송체계 수립, 도시이동 교통망 계획안 수립 |
|
교통계획 수립, 공항 신설, 국철과 계약, 운하시설 및 강변항구 관리 |
|
국토 토지 개발 |
도시개발계획, 토지이용계획 입안․인가, 지역개발을 위한 기초자치단체간 개발헌장 수립 및 승인 |
농촌지역 대중운송 도로망 관리, 해양 항구관리, 국철과 협약체결 농촌설비 보조계획안 작성 |
국가 광역도간 국토개발 계약에 따른 지역개발계획안 작성 |
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환경 문화재 관리 |
가정용 쓰레기 수거처리, 유물 및 유적지 보호, 음악 무용 미술교육 |
도립도서관, 박물관 조성 재정지원, 고문서 보존, 고문서 관리국 재정지원 |
산업용 쓰레기 처분을 위한 계획안 입안, 박물관 조성과 재정지원, 고문서 보존 |
1-4. 중앙정부와 지방정부간 관계
: 중앙정부의 전국 헤지옹에 대한 통제는 ‘사후통제’로서, 합법적 통제와 예산집행에 대한 통제로 구분
ㅇ 관선지사의 지방의회 결정사항 취소
- 관선지사는 국가이익 및 지방이익에 상치한다고 판단될 경우 지방의회 결정사항 취소
- 지방의회의 심의사항, 조례제정, 결정사항 등은 15일이내에 해당 행정구역 관선지사에게 이송
- 관선지사는 지방의회 결정사항이 상위 법률에 저촉되거나 부당하다고 판단될 때 두달이내 이의사항을 단체장에게 전달, 지방의회 관할행정재판소에 지방의회 결정 취소하는 소를 제기할 수 있음
- 행정재판소는 관선지사의 소를 접수하게 되면 개인의 자유침해 여부 및 공공성의 원칙, 합법성의 원칙 등을 기준으로 48시간 이내에 판결
ㅇ 정부의 지방의회 해산
- 정부는 지방의회 기능수행이 불가능하다고 판단될 때 각료회의 의결을 거쳐 정부령 공포, 지방의회 해산 가능
- 지방의회 해산은 국민주권을 침해할 수 있다는 관점에서 의회가 정상기능을 회복하지 못한 경우에만 공포될 수 있는 것으로 해석
ㅇ 관선지사의 지방의회 예산안 결정에 대한 사후 심사
- 지자체 예산은 법률적 정당성을 근거로 하는 재정행위
- 관선지사는 지방의회 예산결정사항을 통보받으면 심사, 예산책정과 집행이 법률에 저촉 될 경우 행정 재판소에 소를 제기
- 행정재판소가 지방의회 예산결정사항에 대해 부적합판결을 내리면 관선지사는 지방회계원에 예산을 새로 편성할 수 있는 권한 부여
[참고] 지방회계원 예산 편성
ㅇ 2003년 개정 헌법(72조)
- 지자체는 법률이 정하는 바에 따라 자주재원 부여
- 지자체는 조세수입의 전부 또는 일부를 받을 수 있다.
(법률이 정하는 한도내에서 지자체가 과세물건 및 세율을 결정하도록 허용)
- 지자체의 고유재원은 지자체 종류별로, 전체수입중 일정한 비율 유지
- 국가와 지자체간 권한이전은 이에 상응하는 자원배분이 따라야 함
- 지자체간 형평성을 제고하기 위한 지방재정제도와 관련해 법률로 정함
ㅇ ‘지역의 자유와 책임에 관한 법’(2004년 8월)
- 재정적 보상은 이전의 중립성
- 이전되는 자원의 포괄적인 보상
- 이전된 권한에 따른 비용증진은 그에 필요한 재원의 동시적 증진 필요
- 권한의 행사로부터 비롯되는 비용 증진의 총합은 부처간 부령에 의해 확충
ㅇ 중앙정부 운영보조금 제공
- 중앙정부는 650억유로 이상(국가예산의 20%)의 전반적 운영보조금을 지자체에게 제공
ㅇ 지자체 재정에 대한 중앙의 통제
- 사전통제 : 지자체의 재정결정이 실행되기 전의 개입으로 중앙정부가 지방정부의 결정자체에 반대하여 자치단체의 재정결정 집행을 금지하는 것
- 동시통제 : 지자체의 재정행위가 있을 때의 개입. 자치단체 결정에 영향을 미칠 수 있는 비합리성을 순간적으로 포착할 수 있으며, 비합리성의 문제가 심각할 때 통제기관에게 자치단체 행위에 반대할 수 있게 하는 동시에 문제가 해결될 때까지 자치단 체 일부 재정운영을 일시적으로 지연시킬 수 있음.
- 사후통제 : 자치단체의 결정이 법률적 체계에 부합되는지 실행후 확인하며, 이 확인과정은 형평성과 객관성을 확보하고 있는 행정재판소가 관할.
지자체의 모든 행정행위처럼 예산 또는 재정행위도 행정통제의 정상적인 절차에 속하게 되며 특별기관인 지방회계원이 개입하는 예산통제의 특별 절차에도 포함
* 지자체예산은 세원, 세출이 공평하게 책정돼야 한다고 규정(지방자치법 제8조) : 표결된 예산이 이에 저촉되면 관선지사는 채택된 예산안을 취소한 후 지방회계원을 통해 예산을 새롭게 편성할 것을 명령할 수 있음
1-5. 지자체간 관계
ㅇ 기능분담
- 법률에 규정된 사항에 따라 역할과 기능 배분, 상호보완적 관계
- 지자체간에는 상급자가 존재하지 않으며 지시감독 관계가 아닌 자율적 의사결정권에 따라 자치단체 사무가 이뤄짐
- 사무권한에 관한 이전법 전문 제1조, ‘지자체간에는 수직행정계서권의 구속을 받지 않는다’
ㅇ 협의체
- 지역분산으로 인한 행정서비스 제공 어려움, 경제적 효율성 등을 고려, 여러 자치단체가 연합하여 공동협력으로 지방공공서비스 제공을 적극 추진. 이에 대한 국가의 적극적 지원
- 자치단체간 협력은 1837년 느슨한 꼬뮌간 협의체에서 출발, 1890년대 설립된 단일목적조합, 1950년대 다목적조합, 1959년 다스트릭트, 1966년 도심공동체, 1992년 도시연합체 및 꼬뮌연합체 등 다양한 형태로 발전
* 지자체간 협력방법 : 조합형태와 연합형태
조합형태:
① 상수도관, 전력공급, 도로관리 등과 관련된 단일목적조합
② 농촌지역 및 도심지역 개발 관련 지역개발연구, 도시개발계획 설비건설 등
③ 관광, 산업주거단지, 지역자원공원 개발 등을 위한 꼬뮌-데빡뜨멍-헤지옹 협력체
연합형태:
① 디스트릭트 : 주택서비스, 화재 및 재난구호
② 도심연합체 : 도심교통사업, 학교시설, 상수도공급, 환경정화사업, 산업단지 조성, 지방도로 관리, 주차시설관리 등
③ 도시연합체 : 인구 2만 이상의 도심지 중심으로 경제발전계획, 도로개발, 대중교통 등
④ 꼬뮌연합체 : 녹지공간개발, 환경보호, 경제발전계획 등
2-1. 지방의회선거
: 선거권과 피선거권은 18세 이상의 시민으로 해당지역의 선거인명부에 등록되어 있거나 당해연도 1월 1일 이후 납세자로 등록되어 있는 사람에게 주어진다.
2-1-1. 꼬뮌의회
ㅇ 임기 : 6년, 중임 가능
ㅇ 선거방식
주민 3500명 미만의 꼬뮌
- 주민수 3500명 미만의 기초자치단체 선거는 결선투표제와 명부혼합형 투표제 적용
- 주민은 여러 정당의 후보자명부에서 후보자를 혼합하거나 삭제하는 투표를 통해 정당이 제출한 명부에 구속받지 않고 주민의 의사에 따라 후보자를 선출
- 단, 1차투표에서 과반수를 얻지 못하면 2차투표를 진행. 이 과정에서 각 정당은 후보자명부 변경 또는 새로운 선거인명부 작성 가능. 2차투표에서 당선자는 과반수득표로 결정.
주민 3500명 이상의 꼬뮌
- 주민수 3500명 이상의 자치구역의 경우 결선투표제와 명부고정형 투표방식 채택
- 주민은 각 정당이 작성한 후보자명부에 대해 투표할 뿐 후보자를 선택해 후보자명부를 변경하거나 새로 작성 금지
- 투표결과 1차투표에서 절대과반수를 획득한 A정당 명부가 있을 경우 전체의석의 50%는 A정당 명부에 우선 할당, 나머지 50%는 A정당 명부를 포함해 유효투표 5% 이상을 얻은 정당의 명부에게 비례대표제 의석배분방식인 ‘최고평균법’(동트식)으로 의석 배분.
- 1차투표시 어느 정당도 과반수를 넘지 못할 경우 2차투표를 진행, 2차투표는 1차투표에서 10% 이상 득표한 정당명부만 나갈 수 있음
- 2차결선투표 전까지 각 정당은 후보명부의 후보자를 수정할 수 있고 정당간 명부연합도 가능
- 의석배분방식은 절대다수나 상대다수를 획득한 A정당 명부가 전체의석의 50%를 가져가고 나머지 절반의석은 A정당을 포함한 모든 정당명부에 동트식으로 배분.
ㅇ 의장(=지자체장)
- 통상적으로 기초의회선거시 각 정당은 시장후보를 명부 1순위에 두고 선거운동을 진행하기 때문에 의회의 다수의석으로 획득한 정당의 선거명부 1순위자가 시장으로 당선되는 것이 관례
2-1-2. 데빡뜨멍의회
ㅇ 임기 : 6년
ㅇ 선거방식
- 도의원은 도내의 선거구역인 깡똥(canton)에서 1명의 의원을 선출하는 소선거구제 결선표제로 선출
- 1차투표 결과 절대다수표를 얻은 후보가 당선, 1차투표에서 절대과반수를 얻은 후보자가 나오지 못하면 2차투표 진행, 2차투표에 나올 수 있는 후보자는 1차투표에서 유효투표 10% 이상을 얻은 후보자로 절대다수 또는 상대다수의 득표를 얻은 후보가 당선
ㅇ 의장 임기 및 역할
- 임기 3년
- 도의 법적 대표자, 도의회 사무주관, 의회 의결사항 집행, 도 행정사무 지회
2-1-3. 헤지옹의회(1999년 1월 19일 선거법 개정)
: 광역의회 구성선거는 헤지옹을 선거구역으로 의원 선출
1986년 최초 헤지옹의회 구성 선거 및 의장선거 진행
ㅇ 임기 : 5년
ㅇ 선거방식
- 명부식 결선투표 비례대표제
- 의석배분 : 1차투표 결과 A정당 명부가 절대과반수 득표를 얻게 되면 의석배분은 A정당 명부에 전체의석 4분의 1을 배분, 나머지 의석은 A정당 명부를 포함한 유효투표 3%를 획득한 모든 정당명부에 ‘최고평균법’(동트식)을 적용해 배분
- 1차투표에서 과반수를 넘은 정당이 나오지 않을 경우 2차결선투표 진행. 2차결선투표에는 1차투표에서 5%의 유효득표를 얻은 정당이 나올 수 있음. 의석배분방식은 상대다수의석을 획득한 A정당에게 전체 25%의 의석을 배분하고 나머지 75%의 의석은 3% 이상 유효득표를 얻은 모든 정당에 ‘최고평균법’으로 배분. 2차결선투표 때는 선거명부 연합가능성을 열어 두고 있으며 최소 3%의 유효득표를 얻은 정당은 2차투표시 다른 정당과 연합, 새로운 선거명부를 만들 수 있음
ㅇ 의회의장 임기 및 역할
- 임기 5년
- 광역의회 집행부 수장, 의회 주관, 의회 의결사항 집행, 광역의 유물, 유적지를 관리하는 총책임자, 공공행정서비스 기능 총괄, 지휘.
표3. 프랑스 지방구성을 위한 선거제도
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지방의회구성 |
선거구역 |
의석배분 방식 |
의장(단체장) 선출 |
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꼬뮌 |
정당명부 2단계 다수대표제 |
꼬뮌, 아롱디스망 |
비례대표제의 최고평균법 |
의회 |
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데빡뜨멍 |
2단계 다수대표제 |
깡똥 |
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의회 |
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헤지옹 |
정당명부 2단계 비례대표제 |
헤지옹 |
비례대표제의 최고평균법 |
의회 |
2-2. 최근 지방의회선거(2008년) 결과
ㅇ 1차투표(2008년 3월 9일 실시) : 사회당(PS) 47.4%, 대중운동연합(UMP) 44.3%
ㅇ 2차투표 (2008년 3월 16일 실시) : 사회당(PS) 48.7% 대중운동연합(UMP) 47.6%
표4. 주요 도시 지방의회선거 결과
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지역 |
집권당 |
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주요 도시 |
파리 |
사회당 |
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마르세이유 |
대중운동연합 | |
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리옹 |
사회당 | |
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툴루즈 |
사회당 | |
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니스 |
대중운동연합 | |
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스트라스부르 |
사회당 | |
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낭트 |
좌파연합 | |
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보르도 |
대중운동연합 | |
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몽펠리에 |
사회당 | |
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릴 |
사회당 | |
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아미앵 |
사회당 | |
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캉 |
사회당 | |
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랭스 |
사회당 |
표5. 사흐코지정부의 지방자치개혁안 주요내용(2009.3.5)
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광역도(헤지옹) 축소 |
- 현 22개에서 15개로 축소 - 광역도간 인구격차 해결을 위해 평균인구 약 300만~400만명의 타 유럽국가 수준의 광역도 구성 지향 |
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도(데빡뜨멍)간의 자발적인 통합 |
- 당초 거론된 행정단위로서 도(데빡뜨멍)의 폐지는 철회되었으나, 헤지옹 경우와 같이 데빡뜨멍간의 자발적 통합 |
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지방선거 방식 |
- 2014년부터 광역도단위의 단일선거 통해 광역의원 및 도의원 동시선출 - 2차투표시 명부식 비례대표제 도입, 명부 상위등재자는 광역도의원 및 도의원 겸직, 하위등재자는 도의원으로만 선출 - 현 도의원 선거단위인 ‘깡똥’ 폐지 |
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꼬뮌그룹 구역도 완성 |
- 꼬뮌들은 주민수에 따라 도시연합, 도시권연합, 꼬뮌연합(communauté de communes) 등으로 불리는 3개의 꼬뮌 그룹중 하나에 소속되어 있으나, 어느쪽에도 소속되어 있지 않은 일부 꼬뮌들을 2014년까지 인구수에 상응하는 꼬뮌그룹에 포함시켜 꼬뮌그룹 구역도 완성 |
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꼬뮌조합 구역도 합리화 |
- 2014년까지 꼬뮌조합 구역이 꼬뮌그룹 구역과 일치할 경우, 꼬뮌조합을 꼬뮌그룹에 흡수통합, 일부만 일치할 경우 꼬뮌의 꼬뮌조합 가입조건 명시 |
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꼬뮌그룹협력공공기관 심의기관 구성원 보통직접선거 선출 |
- 꼬뮌그룹 심의기관 구성원은 간접선거로 선출됐으나, 꼬뮌의원선거와 동일한 선거명부를 통해 보통직접선거 선출 - 시의원 선거명부 상위등재자는 해당 시의원과 꼬뮌그룹의원을 겸하고 하위등재자는 해당 시의원직만 수행 |
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11개 광역시 신설 |
- 2014년까지 광역시(Métropole)로 리용, 마르세이유, 보르도, 툴루즈, 낭트, 니스, 스트라스부르그, 루앙, 툴롱, 렌느 등 11개 신설 - 광역시(Métropole)는 특수행정구역으로 꼬뮌의 권한외에 데빡뜨멍에 부여된 권한 행사 가능 |
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꼬뮌그룹의 장기적 꼬뮌화 |
- 꼬뮌그룹을 하나의 새로운 꼬뮌(commune nouvelle)으로 변환시킴으로서 꼬뮌수를 합리적 수준으로 축소 - 3만6783개로 전체 꼬뮌의 약 80%인 3만1927개 주민수가 2000명 이하 |
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꼬뮌의원수 1/3 감축 |
- 부적절한 예산운영 및 책임소재 문제 등의 이유로 의원수 감축 제안 |
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꼬뮌의 일반권한조항 재확인 |
- 헤지옹과 데빡뜨멍은 법이 규정한 범위내에서만 그 권한을 행사, 이외에 대해서는 꼬뮌이 포괄적인 권한을 행사함을 확인 |
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지방자치제도 점검 및 지방과 국가간 권한 중복 폐지 |
- 공공정책 일반 개정시 지방자치법 시행결과를 검토, 국가가 지방에 전부 또는 일부의 권한을 위임한 공공분야에 대한 국가의 개입 금지 |
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의회 연례토론을 통한 지방 연간 공공지출 변동목표 정의 |
- 의회 통제하에 임시특별기구가 작성한 지방재정운영의 성과지표와 가이드에 대한 보고서 검토 - 지자체의 공공예산은 의회예산정책방향 토론시에만 언급되고 사후 점검절차가 없다는 이유 |
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직접지방세의 부동산기준 업데이트 |
- 1970년에 제정된 직접지방세 과세기준 가치를 부동산 시세를 고려한 임차가치에 따라 6년마다 업데이트. |
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폐지된 직업세 보전 |
- 기업투자활성화를 위해 폐지된 직업세를 보충할 목적으로 지자체가 감당하는 비용은 220억유로 정도로, 이를 재평가된 부동산 임차가치나 기업의 부가가치세 등에 기초한 다른 형태의 경제활동 과세로 보전하도록 제안 |
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단일 조세대상에 과세중복 제한 |
- 3만9000여개 자치단체가 징세권한을 보유하고 있어 너무 많은수의 자치단체가 동일 과세대상에 대한 과세율 설정 권한을 행사한다는 주장. 각 자치단체가 최소 한가제 과세율에 대해서만 자유롭게 설정할 수 있는 권한 부여. |
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‘그랑 파리’ 창설 |
- 2014년 파리-생드니-발드마느-허드세인을 묶어 ‘그랑 파리’를 출범 - 그랑파리에 속한 꼬뮌들은 자치단체 자격 유지, 시의원 선출 역시 현 투표방식 고수. 2차투표시 비례대표제 명부식 선거에서 상위등재자는 광역시의원, 하위등재자는 ‘그랑파리’ 의원으로 선출 |
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해외영토의 헤지옹과 데카르트망의 단일의회 설립 |
- 해외영토의 데카르트망들은 지방민주주의 실천, 운영비용절검 차원에서 유권자들의 의견검토 후 헤지옹과 데카르트망의 단일의회에 의해 운영되도록 제안 * 해외영토 데카르트망들은 헤지옹의 특성도 보유하고 있음. |